财政权责划分改革提速 最大难点在基层

  陈益刊

  [目前地方在权责划分中最大的挑战是财政事权划分是否科学合理且符合本地实际,从而使得这一财政体制可持续,因为基层政府情况更为复杂。目前来看这项改革仍是一个渐进性改革,地方虽然有些进展,但与学者们预期有一定差距。]

  当前新一轮财税体制改革头号任务是划清中央与地方财政事权和支出责任(下称“权责”),目前中央与省级政府在医疗卫生等基本公共服务、外交等细分领域权责已经清晰,但省与市县级政府权责如何划分成为这一改革全面落地的关键。

  第一财经记者从多位地方财政人士处了解到,近期财政部发布通知,要求各省份报送省以下权责划分改革及收入划分等进展情况,分析存在的问题和困难,提出意见建议。

  关注央地权责划分改革的上海财经大学教授付文林告诉第一财经记者,目前中央与省级政府权责划分改动已经启动,省以下的权责划分改革也在逐步展开,而按照国务院要求2020年要基本完成权责主要领域改革,形成中央与地方权责划分的清晰框架。因此财政部发文收集相关情况,背后是今年要进一步加大各省推动这项改革的力度。

  改革明显提速

  新一轮财税改革中有三大任务,分别是改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。前两项改革进展较快,而最后一项央地权责划分改革有所滞后。近两年被财政部作为改革头号任务的央地权责划分改革明显提速。

  现行的中央与地方权责划分不同程度地存在不清晰、不合理、不规范等问题,比如中央与地方权责划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多,地方没有担负起相应的支出责任,以及省以下权责划分不尽规范等。

  为此,2016年8月,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,拉开了央地权责划分改革序幕,明确了权责划分改革的基本原则、主要任务和要求。2018年,国务院办公厅又印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,明确了8大类18项共同财政事权事项的支出责任分担方式、国家基础标准等。

  财政部部长刘昆去年11月曾撰文称,目前外交、医疗卫生领域改革方案已经出台,今明两年还将制定更多分领域改革方案。这些工作完成后,主要领域中央与地方权责大体划分清楚,配套相应转移支付制度,将有力促进中央与地方权责清晰、财力协调,推进基本公共服务均等化。

  外交领域的改革方案尚未披露,不过国务院办公厅去年8月公布了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,这是央地权责划分改革首个公开的细分领域的改革方案,明确了公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设4个方面的14项具体内容的央地权责,比如基本公共卫生服务定为中央与地方共同事权,将31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市划分为5档,中央承担10%~80%不等的支出责任,改革于今年1月1日起实施。

  在中央与各省(自治区、直辖市、计划单列市)的权责逐步清晰之后,国务院要求各省根据本地实际情况和央地权责改革进展,制定省以下权责划分改革方案,组织推动本地区省以下权责划分改革工作。

  第一财经记者初步梳理发现,紧随央地权责划分改革进程,目前所有省份都已经印发了省以下权责划分改革指导意见,大部分省份公布了基本公共服务领域权责划分改革方案,其中甘肃、安徽、贵州、天津、陕西、河北等省市在去年底至今年初,相继公布了当地医疗卫生领域的权责划分方案。跟随各省相关改革方案出台,地级市和县市也纷纷出台相关文件。

  从公开的信息来看,医疗卫生领域改革进展最为明显,各级政府权责划分基本清晰,且具体情况不一。

  以贵州省为例,基本公共卫生服务属于中央与地方共同财政事权,执行中央制定的国家基础标准,所需资金中央与地方按8:2比例分担,地方承担的20%部分由省市县按6.5:1.4:2.1比例分担。这意味着每100元基本公共卫生服务国家确定的基础补助财政支出中,中央财政承担80元,贵州省级政府财政承担13元,贵州省市级政府财政承担2.8元,县级财政承担4.2元。

  难点重重

  根据上述财政部发布的通知,各省需要报送本地财政体制运行和改革推进过程中遇到的突出问题和困难,并针对存在的问题,研究提出推进中央对地方以及省以下财政体制改革的意见建议。

  目前省以下财政权责划分改革中,最大的难点是在更为复杂的基层,包括如何科学合理地界定财政事权、省市县三级政府共同事权如何确定各自承担的支出责任比例等。

  在权责划分上有一些原则,比如基本公共服务受益范围,即体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责,地区性基本公共服务由地方负责,跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责。

  另外权责划分还要兼顾政府职能和行政效率,比如将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权,因为基层政府更了解当地情况,可以提高行政效率,降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。

  付文林表示,目前地方在权责划分中最大的挑战是财政事权划分是否科学合理且符合本地实际,从而使得这一财政体制可持续,因为基层政府情况更为复杂。目前来看这项改革仍是一个渐进性改革,地方虽然有些进展,但与学者们预期有一定差距。

  武汉大学副教授龚锋对第一财经记者分析,地方实践中公共服务的受益范围不明确,比如在跨区教育、医疗、就业等领域,本地区出钱办公共服务,别的地区受益,这就要求基本公共服务尽可能由上级政府负责,但是下级政府更了解公共需求偏好的信息,又具有供给优势。

  “公共服务事权划分应根据不同服务的特征来区别进行,义务教育书本是标准化的,中央或省可以负责提供,但是学生免费餐就必须地方提供,它们更了解学生的情况,所以如何对不同服务进行细分,差别对待,是一个难题。”龚锋说。

  他认为,不同层级政府支出责任的负担比例如何确定,基于什么标准计算,目前也还没有公认的方法。

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